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De cómo mercantilizar la protección social

El Gobierno parece haber renunciado a modernizar el sistema del 'welfare' y a promover la justicia intergeneracional, en contra de lo que están haciendo los países a los que aspiramos a parecernos

Eloísa del Pino 23/04/2015

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La primera reacción de los países europeos tras la irrupción de la crisis en 2008 fue la aplicación de políticas expansivas para intentar contener sus efectos. Después de una larga fase de crecimiento del gasto público previa a la crisis, estos nuevos incrementos derivados de las políticas contracíclicas para afrontarla hicieron que España alcanzase en 2009 un nivel récord de gasto (46% del PIB). En la segunda fase de la crisis, el país se vio obligado a poner en marcha un duro proceso de consolidación fiscal. Una parte de ella ha recaído sobre nuestro sistema de protección social o bienestar, que desde la restauración de la democracia y hasta 2010, y salvo ajustes puntuales en las pensiones y en la protección por desempleo en los años noventa, no había sido recortado. Las estrategias de consolidación fiscal seguidas por el Gobierno del PP han afectado a la naturaleza del sistema de protección social sin que durante la crisis se haya aprovechado para mejorar ninguna de sus debilidades.

España contaba en 2007 con un Estado de Bienestar mediano en comparación con los de otros países desarrollados. El que nuestro sistema de protección social no hubiera logrado desplegarse tanto como el de otros Estados próximos no se debe solo a su desarrollo comparativamente tardío, sino a que ninguno de los partidos que se han turnado en el Gobierno han querido ni soltar las riendas del gasto social (PSOE), ni sujetarlas en exceso (PP), debido a razones económicas y político-electorales, respectivamente. A principios de este nuevo siglo, nuestro Estado de Bienestar empezó a poner en evidencia sus limitaciones para satisfacer las necesidades de una sociedad que había cambiado enormemente (en especial, en relación con el papel de las mujeres, pieza esencial del sistema de bienestar). Para responder a una parte de las insuficiencias del sistema, a partir de 2000 comenzaron a desarrollarse algunas políticas, en particular las de familia, atención a la dependencia, las políticas activas y otros programas dirigidos a la infancia y los jóvenes. Sin embargo, en esta fase de “recalibración” se obviaron los más graves problemas del sistema, seguramente porque tratar de resolverlos exigía decisiones políticamente arriesgadas. Estos problemas eran y son: la dualización (tanto del mercado laboral como del sistema de protección), la creciente desigualdad y pobreza (especialmente entre los niños, que ya aumentaba antes de la crisis), el escaso efecto redistributivo de las transferencias sociales y los impuestos y la ausencia de un mecanismo que garantice unos ingresos mínimos en caso de absoluta necesidad; por último, gozaba de una base fiscal no sólo insuficiente sino también con los pies de barro, como se ha podido observar cuando ha llegado la crisis y los ingresos públicos se han derrumbado.

Desde el comienzo de la crisis, una estrategia del Gobierno central (y también de los autonómicos) ha sido consolidar prioritariamente por el lado del gasto y no tanto por el de los ingresos. Una vez adoptada esta decisión de consolidar por el lado del gasto, entre 2009 y 2013, la partida presupuestaria más damnificada por los recortes fue la inversión pública, dejando poco margen para futuros recortes. También se vio muy afectada la partida destinada a la remuneración de los empleados públicos. Además, en los primeros años de las crisis se dispararon algunos gastos por el incremento automático de la protección por desempleo o el pago de las pensiones (debido al creciente ritmo de jubilaciones) y la carga de intereses de la deuda (una parte de ella debida al saneamiento del sistema financiero), cuyo “pago gozará de prioridad absoluta”, según el reformado artículo 135 de la Constitución. A estos problemas por el lado del gasto hay que sumar una fuerte disminución de los ingresos (impuestos y cotizaciones) debido a la mengua de la actividad económica. Al mismo tiempo, la subida de algunos impuestos no ha sido suficiente para alcanzar las necesidades del ajuste marcadas por la Unión Europea. En consecuencia, las partidas que quedaban por tocar eran las relacionadas con la protección social, que constituyen una parte muy importante del presupuesto en los países desarrollados, un 60% del gasto público en España en 2011 (incluyendo también sanidad y educación).

Además, la segunda estrategia del Gobierno central para lograr la consolidación fiscal ha sido cargar buena parte del peso del ajuste en las comunidades autónomas. Para ello, ha aprovechado tres factores. En primer lugar, el clima de desconfianza hacia las CC.AA que se logró crear antes de la crisis (la valoración “más bien positiva” de su creación había caído 30 puntos porcentuales, hasta el 40% en 2012, según datos del CIS). En segundo lugar, el hecho de que la mayoría de los gobiernos autonómicos estuviesen en manos del mismo partido que el Gobierno central. Finalmente, el cierre de los mercados internacionales de crédito para los gobiernos autonómicos. A pesar de haber creado casi 30 nuevos impuestos durante la crisis, las CC.AA. tienen en realidad un margen de maniobra fiscal muy estrecho y todas ellas han necesitado ajustar prioritariamente a través del gasto (aunque unas, como Madrid, más que otras, como País Vasco y Navarra). Dado que alrededor del 70 por ciento del presupuesto autonómico se dedica a sanidad, educación y bienestar social, buena parte del gasto se ha recortado necesariamente en estas partidas.

Desde 2010 todas las políticas sociales han sufrido recortes y reformas a pesar de haberse incrementado los impuestos (no de la manera más justa, por cierto). Pueden observarse varios cambios: el primer cambio fundamental ha sido la alteración o limitación de la universalidad del Sistema Nacional de Salud, reintroduciendo la lógica de aseguramiento. Otra transformación importante es la refamilización del cuidado, debido a la reducción de los servicios de atención a los niños y ancianos, tareas que volverán de nuevo a recaer especialmente en las mujeres.

En tercer lugar, los recortes en sanidad (11,2% entre 2010 y 2014), educación (alrededor de un 16,6%) y atención a la dependencia han supuesto en buena medida la remercantilización del sistema, es decir, los ciudadanos son ahora más dependientes (para conseguir la satisfacción de sus necesidades relacionas con el bienestar) de los ingresos que obtengan a través de su participación (o la de sus familias) en el mercado laboral. La remercantilización se ha producido por varias vías, como el endurecimiento de los requisitos para acceder a determinadas prestaciones o servicios (subsidios de desempleo o becas, por ejemplo), la eliminación o reducción de servicios públicos (escuelas infantiles), el incremento de las tasas para acceder a algunos de ellos (por ejemplo, en la enseñanza superior) o la congelación de las prestaciones (como la llevada a cabo por el Gobierno del PP en pensiones, que entre 2011 y 2015 va a significar una pérdida del 1,4% del poder adquisitivo de los jubilados, pérdida que será creciente y puede ser muy significativa en los próximos años

Otro procedimiento remercantilizador ha sido el de la implantación o aumento del copago (por ejemplo, en el caso del gasto farmacéutico o en la mayoría de los servicios vinculados a la dependencia). El copago, que podría ser positivo para moderar la demanda, tiene efectos negativos si su propósito es estrictamente recaudatorio, afecta en mayor medida a las rentas medias-bajas o expulsa del sistema a quienes necesitan los servicios. 

La crisis está también suponiendo una mayor participación del sector privado en la prestación de servicios de titularidad pública. España es uno de los países del mundo con mayor colaboración publico-privada en general y, ésta es amplia en el ámbito de la protección social (educación, sanidad, servicios sociales y dependencia). Así, por ejemplo, la aprobación de la ley de dependencia y la pérdida de negocio del sector de la construcción atrajeron a empresas antes dedicadas a este sector en busca del dinero público. Si la colaboración pública-privada no es en sí misma negativa, sí que entraña riesgos que deben controlarse más si como advertía un informe “es evidente que en España el Estado no ha asumido un papel mínimo” y podría darse un impacto importante y no deseado en las cuentas públicas y en los servicios públicos finales, debido a la visión cortoplacista, interesada especialmente en el cálculo presupuestario, al escaso interés por la evaluación e incluso a la ausencia de instituciones de control y de la expertise suficiente en las administraciones, especialmente en las autonómicas, en relación con la colaboración público-privada. 

En suma, las reformas llevadas a cabo en el sistema suponen un retroceso importante en nuestro sistema de protección social por varias vías: la refamilización del cuidado (con lo que ello supondrá para las mujeres), la desuniversalización y remercantilización de la protección. Con un sistema cada vez más mercantilizado, y en la medida en que el empleo no aumenta y los salarios continúan devaluándose, algunos ciudadanos son menos capaces de satisfacer sus necesidades de subsistencia. Otros, con más recursos, pueden comprar sanidad, educación o dependencia en el mercado pero empiezan a preocuparse por si esto menguara demasiado los recursos que les permitían vivir creyéndose clase media y, en algunos casos, a titubear respecto al pago de impuestos, lo que puede agravarse si además, como consecuencia de los recortes en los servicios públicos, estos comienzan a deteriorarse. Finalmente, y aunque parece evidente, quizá conviene recordar que dado el efecto redistributivo de la protección social, los recortes traerán como resultado el incremento de la desigualdad y la pobreza. 

Por otro lado, el Gobierno parece haber renunciado a modernizar nuestro sistema de protección como están haciendo los países a los que aspiramos a parecernos. En primer lugar, el Estado parece renunciar a la utilización del sistema de protección como un factor estratégico para mejorar la competitividad económica (como sí ocurre en los países nórdicos). Además de lo que ha sucedido en los recortes llevados a cabo en educación, este fenómeno se observa claramente en el recorte de las políticas activas de empleo (que se han recortado en total más de un 37% entre 2011 y 2015). La incorporación de los trabajadores al mercado laboral no va a lograse a través del recorte de las prestaciones como en alguna ocasión ha manifestado el Gobierno destacando el efecto desincentivador de las mismas, ya que simplemente no hay empleo y la mitad de los parados ya no cobran nada.

En segundo lugar, el Estado ha renunciado a promover la justicia intergeneracional, la que beneficia a los jóvenes y niños, que son además estratégicos para nuestro futuro. Por ejemplo, el gasto en infancia en nuestro país ha disminuido en un 7,6 % entre 2007 y 2013, según ha estimado UNICEF España a pesar de que España tenga el triste récord de ser uno de los países de la UE con mayor pobreza infantil, y sea, sin embargo, uno de los países con menor pobreza en la tercera edad.

En el momento actual el sistema de protección social afronta tres retos urgentes. El mayor es sin duda proteger a las personas que lo están pasando mal y no pueden esperar. El segundo, es la necesidad de hacer reformas estratégicas para que nuestro sistema de protección sirva para ayudarnos a salir de la crisis y pueda garantizar su sostenibilidad futura por la vía de que ahora seamos capaces de construir un sistema que en el futuro no solo sirva para paliar sino también para prevenir situaciones de pobreza o exclusión, desempleo o cualquier otra injusticia social. La sociedad europea respondió bien a las necesidades de sus miembros más mayores pero está obviando las necesidades de las generaciones jóvenes que están hoy en una situación muy difícil. La formación desde el inicio de la vida y a lo largo de ella, la conciliación de la vida laboral, familiar y personal, la garantía de ingresos para jóvenes familias, la detección temprana del fracaso y abandono escolar, son algunos ejemplos de políticas que otros países están implementando para responder a esta situación compleja. 

Para terminar, quizá el reto más importante lo constituye la necesidad de obtener recursos para financiar los dos anteriores desafíos en este contexto de escasez. Existen tres posibilidades. Repensar el propio sistema de protección social destinando algunos recursos (como la muy regresiva desgravación fiscal por pensiones privadas, parte de los recursos destinados a ciertas pensiones de viudedad, colocando el dinero que el Gobierno pretende ahorrar a costa de dejar sin subsidios a los parados de larga y otras necesarias reformas) a la puesta en marcha de un sistema de garantía de ingresos para las familias y niños sin ningún tipo de renta (y todavía sobrarían bastantes millones de euros). También podrían encontrarse recursos en otros sectores de política pública: en 2015, una partida que sube en porcentaje del PIB es defensa (el único área en la que los ciudadanos estaban dispuestos a seguir soportando recortes). Finalmente, es necesario buscar nuevos recursos adicionales. Una de las posibles fuentes es una reforma fiscal equitativa para hacer que nuestra recaudación se acerque un poco más a la de la media de la UE que está en el 45,4% del PIB y que, al mismo tiempo, avanzase en la corresponsabilidad fiscal de las CC.AA. para que puedan decidir en qué gastan sus recursos y ser juzgadas por ello por sus ciudadanos.

Eloísa del Pino es científica  del Instituto de Bienes y Políticas Públicas del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (IPP-CSIC).  

La primera reacción de los países europeos tras la irrupción de la crisis en 2008 fue la aplicación de políticas expansivas para intentar contener sus efectos. Después de una larga fase de crecimiento del gasto público previa a la crisis, estos nuevos incrementos derivados de las políticas...

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Eloísa del Pino

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