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La reforma inconfesable: presidencialismo a la italiana

Los cambios impulsados por Matteo Renzi corren el riesgo de privar a Italia de los contrapesos imprescindibles que hacen del ejercicio del poder un mecanismo democrático

Ettore Siniscalchi Roma , 25/10/2015

Matteo Renzi.
Matteo Renzi. LUIS GRAÑENA

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Matteo Renzi ha ajustado realmente la reforma del Senado, y la culminación de las reformas institucionales está cerca. La UE acaba de dar su aprobación a la ley financiera, que en la península no ha visto siquiera el presidente de la República --y cabría preguntarse qué aprobó el Consejo de Ministros el jueves 22 de octubre, pero en Italia ya no es habitual hacerse estas preguntas--. Aunque se siga excluyendo a Italia de temas importantes como Siria o Libia, una zona histórica de influencia, el crédito a Renzi como renovador del sistema nacional sigue abierto. Para Renzi, incluso las reformas son una cuestión de política internacional. Se necesitan resultados para demostrar que se está cambiando el país y el fin del bicameralismo perfecto (la absoluta paridad entre las dos Cámaras que prevé la doble aprobación de las leyes) es la tarjeta de visita de la acción reformadora del Gobierno. Un paso simbólicamente importante, incluso para consolidar la fuerza del Gobierno y la del poder renziano.

En realidad, la reforma del Senado todavía tiene que superar algunos trámites parlamentarios. El texto será definitivamente aprobado por el Congreso en enero, habrá treinta días para presentar la petición de un referéndum por parte de un número cualificado de regiones o de parlamentarios y, además, deberá celebrarse unos tres meses antes de ir a las urnas, por lo que es probable que, teniendo en cuenta las elecciones administrativas de la primavera y la pausa veraniega, tenga lugar en el otoño de 2016.

¿Son estas las reformas que “curarán la crónica ingobernabilidad italiana” (como la propaganda del Gobierno dice y como reproduce la prensa)? Veremos. Estas son, no obstante, las reformas que ha logrado redactar un Parlamento elegido gracias a una ley electoral considerada inconstitucional, de acuerdo con las contribuciones de un “Comité de sabios” instituido por el entonces presidente de la República, Giorgio Napolitano, cuyo trabajo ha sido seleccionado y reelaborado por el Ejecutivo de Renzi.

La sentencia que desautorizó la ley electoral --la ley “Porcellum” del Gobierno de Berlusconi-- dejó claro que los actos del Parlamento son legítimos hasta que no se haya elegido uno nuevo. Pero, tratándose de reformas constitucionales, es muy dudoso que esta legitimidad institucional pueda compensar la falta de legitimidad política. Se trata de un proceso reformador absolutamente inédito, que no pasa por una Asamblea Constituyente elegida a propósito ni por una Comisión Bicameral, y realizado bajo la guía del Ejecutivo, el de Renzi, que es el tercer Gobierno consecutivo que no ha sido refrendado por las urnas.

Es un proceso reformador inédito, sin pasar por una Asamblea Constituyente y guiado por el tercer Gobierno consecutivo que no ha sido refrendado por las urnas

El nuevo Senado no votará la moción de confianza al Gobierno y tendrá funciones legislativas solo en lo que compete al ordenamiento estatal, las instituciones territoriales y la UE. Desempeñará una no bien definida “función de enlace legislativo” entre Estado, regiones y UE. Estará compuesto por cien miembros: 74 elegidos por los consejos regionales (pero indicados por los ciudadanos durante las elecciones regionales) y 21 alcaldes, uno por cada región, además de por cinco senadores que podrán ser nombrados por el presidente de la República por sus “elevados méritos”. Estos son los criterios que, según el Gobierno, formalizan la nunca realizada orientación constitucional del Senado como Cámara de representación de las regiones. Para muchos es un mecanismo que no funcionará y que aumentará la conflictividad ante el Tribunal Constitucional.

Se ha indicado el bicameralismo como la causa de la lentitud de la política italiana. Se trata de un principio que deriva de los temores de un país salido del fascismo --la Constitución italiana es de 1948-- y, por tanto, hipergarantista, pero es discutible que la lentitud del sistema derive de esas circunstancias. El problema italiano es, si acaso, el exceso de legislación, no su lentitud, o la relación entre el Ejecutivo y los partidos que lo componen. En Italia, el primer ministro no puede retirar la confianza a los ministros, sin que se tenga que someter de nuevo a todo el Gobierno a la moción de confianza del Parlamento, ni disolver las Cámaras, lo que debilita a los gobiernos ante los partidos y el Parlamento. En vez de buscar remedios específicos, se ha elegido el camino de las reformas sistémicas, cargándolas con el peso simbólico del cambio.

El resultado es la alteración del sistema constitucional italiano. Italia ya no será una República parlamentaria sino que se prepara para convertirse en un “régimen sempresidencial absoluto”. La definición es de Leopoldo Elia --insigne jurista católico-liberal, expresidente del Tribunal Constitucional, varias veces ministro, fallecido en 2008-- que intentaba describir un sistema privado de contrapesos, es decir, de esos mecanismos compensatorios que permiten la transformación del poder en un ejercicio de democracia. El presidencialismo a la italiana está a punto de iniciarse sin que este objetivo se haya hecho explícito nunca en algún procedimiento político y  parlamentario.

Michele Ainis, constitucionalista: “Las reformas erróneas son más perjudiciales que el vacío de reformas”

Acelerar, modernizar, hacer más eficientes Ejecutivo y Parlamento, son los objetivos principales de las reformas. Renzi lo explica así: “Hace veinte años que se habla de ello y ahora se hace”.  Italia ha conocido procesos reformadores fallidos --la reforma bicameral presidida por Massimo D’Alema en 1997 era el tercer intento semejante desde 1983--, pero es falso que no se hayan hecho reformas. La Carta constitucional ha sido ampliamente modificada, se han derogado cinco artículos y se han modificado treinta mediante las trece leyes de revisión constitucional sancionadas desde 1989. Una reforma de sistema del Gobierno de Berlusconi fue rechazada en el referéndum confirmativo. Un ímpetu reformador que induce al profesor Michele Ainis, constitucionalista y comentarista, a declarar: “Si el sistema, a pesar de las medicinas, no se cura, significa que el tratamiento estaba equivocado. Es decir, las reformas erróneas son más perjudiciales que el vacío de reformas”.

Con el “Pacto del Nazareno”, el acuerdo con Silvio Berlusconi, Renzi logró, con la fuerza de los números, poner en marcha el proceso reformador. Pero el Pacto decayó ante la única dinámica que la voluntad de los contrayentes no podía controlar: la elección del presidente de la República. Era necesaria una figura garante, no una contrafigura del jefe de Gobierno y de sus acuerdos, y la elección de Mattarella, que Renzi soportó más que pretendió, puso fin al acuerdo con Berlusconi, aunque las reformas prosiguieron.

Para entender la importancia del cambio hay que observar la interacción entre las  reformas en curso, es decir, la denominada “conjunción” entre las diferentes reformas (Senado, ley electoral, relación Estado-regiones) que diseñan el nuevo presidencialismo a la italiana.

La nueva ley electoral

Comencemos por la ley electoral, la denominada “Italicum”, aprobada el pasado mes de mayo. Es un sistema proporcional con un porcentaje de votos mínimo del 3% y un importante premio de mayoría. La lista que supere el 40% de los votos obtiene un premio que le concede 340 escaños, es decir, el 55% del total de los escaños. Si ninguna lista supera ese umbral está previsto un segundo turno, es decir, un segundo escrutinio  entre las dos listas que hayan obtenido más votos, y la que gane obtiene ese premio de mayoría. No son posibles coaliciones políticas o listas de conexión.

De esta forma se crea un sistema en el que el partido hegemónico, férreamente controlado por su secretario que también guía el Gobierno, dispone en el Parlamento de una mayoría de diputados elegidos en gran parte por él y de unos mecanismos tales que le permiten el control de todos los nombramientos institucionales y de garantía. Un líder cuyo partido haya obtenido menos de un tercio de los votos puede gobernar en solitario, legislar a voluntad, modificar la Constitución, decidir el nombramiento de las máximas autoridades garantes, de las de la radiotelevisión, de los jueces constitucionales y del presidente de la República. La concentración de los poderes también guía las demás reformas en curso relacionadas con la del Senado. Se amplían las competencias estatales que antes eran de las regiones sobre cuestiones como energía, infraestructuras y transportes.

Las reformas ratifican el fin de la era de la intermediación social (partidos, sindicatos, sociedad civil) y del equilibrio de los poderes, a favor de la relación directa elector--jefe del Gobierno. Quien gane las próximas elecciones dispondrá en Italia de un poder sin parangón con los demás países europeos y, en el peor de los casos – pero el análisis de las leyes hay que hacerlo de acuerdo con el worst case scenario, el peor escenario posible-,  podrá trabajar en la consolidación de su poder promulgando leyes a medida de este objetivo.

¿Es un diseño autoritario lo que Matteo Renzi está llevando a cabo? Probablemente, esa no es su intención. Su objetivo es el de consolidarse, llevando a casa las reformas como acto simbólico. Así se han pensado y por esto mismo se han pensado y escrito mal. De ello se deriva la fragilidad de la estructura que se perfila, y que será la causa, según autorizados juristas, de problemas mayores de los que quiere resolver, comenzando por el aumento de la conflictividad institucional entre organismos locales y Gobierno. Pero esto preocupa a pocos, el interés principal es el de escenificar el gran cambio. Serán necesarias, con probabilidad, otras modificaciones. Fue el expresidente Giorgio Napolitano, el numen tutelar del proceso reformador, el que, en su intervención en el Senado durante la votación final --los expresidentes son senadores vitalicios-- señaló que se deberá reabrir el capítulo de la ley electoral para lograr un mayor equilibrio del sistema. Pero mientras tanto, la reforma debe avanzar.

Algo que, en el fondo, satisface a todos. Tanto al Movimento 5 Stelle como a la Liga y a las demás derechas, porque son poco sensibles a los equilibrios de la democracia y porque esperan aprovechar la contingencia, atraídos también ellos por la posibilidad de ganar a la banca en unas elecciones propicias y así poder gobernar con grandes poderes. Una posibilidad que el sistema actual hace posible.

No obstante, Renzi debe lograr mantener unido el partido. La minoría del PD, que se había recluido en el fortín de la elegibilidad de los senadores, se muestra dispuesta a coger al vuelo una honrosa escapatoria (la indicación de los electores, probablemente con una lista asociada a la renovación de los consejos regionales). Superado el voto parlamentario, será el momento del referéndum confirmativo de la reforma. Es posible que en esa sede se haga patente el rechazo a las reformas y a Renzi y el partido debe mantenerse compacto para afrontar las urnas. Este es, en efecto, el verdadero obstáculo en el camino de Renzi. Un rechazo de la reforma por parte de los votantes haría descarrilar a ese tren que ahora parece imparable.

Consecuentemente, las oposiciones trabajan con objetivos a medio plazo. La próxima cita electoral, en la primavera de 2016, concierne las ciudades. Milán, Turín, Nápoles renovarán las administraciones. Forza Italia se sitúa alrededor del 11% y regala electores a todos, desde Renzi, a los 5 Stelle y a la extrema derecha. La Liga Norte de Salvini se ha convertido en un partido de derechas nacional y ha dejado de ser una expresión territorial –no ha dicho ni una palabra sobre las elecciones catalanas-, pero no logra construir una derecha de gobierno y, a pesar de su omnipresencia mediática, los sondeos no le otorgan más del 15%. 5 Stelle sigue siendo el segundo partido (con el 25%, por detrás del 34% del PD). El “Movimento” está firme en las manos del dúo Grillo y Casaleggio. Las realidades sociales que lo crearon, los meet-up, se han debilitado en casi todos los lugares. Entre sus parlamentarios crecen posibles líderes, como el vicepresidente de la Cámara baja, Luigi Di Maio. Sobre temas como los refugiados se inclinan a la derecha, algunos autorizados exponentes abrazan tesis peregrinas sobre las vacunas o las estelas químicas, de los territorios administrados llegan pocas noticias buenas y algunos episodios incómodos (errores políticos, luchas entre facciones, distribuciones discutibles de cargos públicos). Sin embargo, el voto a los grillini sigue siendo fortísimo como voto de protesta. El proyecto tiene como objetivo las elecciones nacionales, pero en Nápoles, Turín y otras ciudades podrían obtener buenos resultados. Y esperar el gran golpe con el segundo escrutinio. Los mejores sondeos son los de la capital. Pero en Roma la situación es inestable, con el alcalde que ha presentado la dimisión pero que todavía tiene un par de semanas para confirmar esa dimisión o para intentar proseguir la acción de gobierno.

Se votará, sin duda alguna, en Milán, la experiencia de “izquierda ampliada” más lograda, que con el alcalde Giuliano Pisapia, que se impuso en las primarias al candidato del PD, ha logrado en cuatro años un pequeño “renacimiento” de la capital lombarda. Pisapia ha conseguido movilizar a la burguesía milanesa progresista y a la moderada,  recoger los votos de los jóvenes, de la izquierda dispersa y de los barrios populares. Ha administrado de forma adecuada la res pública, incluso acontecimientos heredados como la Expo, transformando Milán en una ciudad más acogedora. Ahora todos tratan de convencerle para que se presente de nuevo a las elecciones, a pesar de sus objeciones por edad y familiares, y algunos ya están pensando en un modelo exportable a escala nacional. Entre tanto, en Milán sin él la situación es incierta, a pesar de que la derecha no se muestre todavía capaz de unirse en torno a un candidato potente.

Renzi es débil en los territorios y trata de reforzar las posiciones en el partido nacional y en el Gobierno. Denis Verdini, discutido político florentino con diversas causas judiciales pendientes, y representante de Berlusconi en la trama del “Pacto del Nazareno”, está tendiendo un puente hacia la mayoría para senadores y diputados que huyen del berlusconismo en descomposición. Una jugada que reforzará al Ejecutivo, desencadenando a la vez la ira de las minorías internas, y que empuja en la dirección de un cambio de mayoría.

Una vez que se haya superado la reforma del Senado y se haya ganado el referéndum confirmativo, Renzi tendrá que encarar el nuevo escenario. Blindado el Gobierno, proseguirá con la construcción de un PD que se desplaza no al centro de un marco político que ya no existe, sino hacia un “Partido hegemónico” --se ha hablado de “Partido de la Nación”--, un lugar de acogida transversal para la distribución de poder, local y nacional. Solo entonces, una vez remodelados los equilibrios institucionales para conseguir un presidencialismo de hecho a la italiana, podrá afrontar por vez primera el voto de los ciudadanos para el gobierno del país.

Traducción de Valentina Valverde.

Matteo Renzi ha ajustado realmente la reforma del Senado, y la culminación de las reformas institucionales está cerca. La UE acaba de dar su aprobación a la ley financiera, que en la península no ha visto siquiera el presidente de la República --y cabría preguntarse qué aprobó el Consejo de Ministros el...

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Ettore Siniscalchi

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