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TRIBUNA

Causas de la corrupción. Cómo combatirla y prevenirla

Liliana Pineda 22/03/2017

Malagón

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 En el origen de la corrupción están las malas prácticas… 

Pasan inadvertidas pues suelen consistir en conductas que facilitan o conceden beneficios escasos pero legales (licencias, crédito, calificaciones, contratos); o ilegales (exenciones, condonaciones, permisos, ocultaciones, omisiones, hostigamientos, investigaciones) [1], que involucran a agentes privados, empleados de entidades financieras, cargos públicos y funcionarios no siempre de un nivel alto de la administración (p. ej. casos Fórum y Afinsa). En muchos casos se trata de actantes o partícipes corruptos con mediana autoridad a la hora de distribuir un beneficio escaso, que utilizan (para elegir beneficiarios) procedimientos diferentes a los regulados, bien sean lícitos o ilícitos (p. ej. caso Ático). A menudo estos partícipes despliegan métodos que los refuerzan recíprocamente y que subsisten a lo largo del tiempo (p. ej. caso Malaya). Métodos que no consisten exclusivamente en los medios efectivos para esconder los pagos y lograr la colocación o regulación o blanqueo de fondos ilícitos, también pueden ser desplegados para alterar servicios y contratos de carácter público o privado en procesos de gestión y externalización, o de privatización cuando se trata de servicios y contratos públicos (p. ej. caso Estepona).

Las disposiciones administrativas sobre qué características y qué requisitos deben tener los proyectos de obra pública o privada que interesa favorecer y el tipo de concesiones y privatizaciones que conviene financiar o patrocinar suelen estar intrínsecamente sujetas al ámbito de la discrecionalidad o la oportunidad y, por tanto, son otro caldo de cultivo de la corrupción. Como la corrupción favorece a los partícipes de uno y otro lado de la relación, ninguno de ellos experimenta la necesidad de finalizarla unilateralmente (perdurabilidad), y es muy difícil desenredar y deshacer la red para poder imputar conductas corruptas a sólo uno de ellos (p. ej. caso Estepona).

Como la corrupción favorece a los partícipes de uno y otro lado de la relación, ninguno de ellos experimenta la necesidad de finalizarla unilateralmente

Entre el soborno y la extorsión

Convencido de la gravedad del problema, el secretario general de las Naciones Unidas decidió abrir en enero del 2004 un proceso de consultas orientado a añadir, en su caso, un décimo principio a los ya existentes nueve del Pacto Mundial. Se trataba de un principio relativo a la corrupción y su tenor era el siguiente: “Las empresas deberán combatir la corrupción en todas sus formas, incluidas la extorsión y el soborno”. Las razones que a tal fin se esgrimía eran fundamentalmente tres. Primera, la corrupción distorsiona la competencia justa entre empresas al favorecer a la empresa corrupta, sea o no la más apta. Segunda, la corrupción perpetúa la pobreza, pues aleja los beneficios del desarrollo de los sectores sociales desfavorecidos, ya provengan aquéllos del exterior o del interior de un país. Tercera, se hacía precisa la mención explícita de un problema de tamaña importancia como es la corrupción. Pero algunas de las empresas consultadas en calidad de firmantes del pacto expresaron ciertas reservas a la inclusión de este décimo principio, en la opinión de que no son sólo las empresas las que deben actuar contra la corrupción, sino también los gobiernos y los demás agentes sociales. Entre otras, fue principalmente esta opinión la que llevó a la Secretaría General de las Naciones Unidas a suavizar el inicial tenor del décimo principio que, tras la reunión celebrada en Nueva York el 24 de junio de 2004, quedaba oficialmente añadido a los otros nueve del Pacto Mundial, con el enunciado siguiente: “Las empresas deberán trabajar contra la corrupción en todas sus formas, incluidas la extorsión y el soborno”. (Nueva Revista de política, cultura y arte, diciembre 2004).

En los países donde el legislador distingue entre soborno y extorsión, se pretende perseguir con el soborno tanto al funcionario público como al particular que buscan activamente un beneficio indebido del gobierno; y, con la extorsión, al funcionario que obtiene dinero del particular a cambio de no imponer una carga o de no retener un beneficio. Aunque el pago realizado por un ciudadano aparentemente “normal” a un funcionario gubernamental muy poderoso se califica como extorsión, la distinción entre estos dos tipos de conductas sólo llega a ser relevante cuando el enfoque de la política penal y fiscal promueve la delación, a costa de que quien paga el soborno pueda ser considerado un inocente lesionado y no deba ser penado (p. ej. caso Grajales). Asimismo, la distinción entre quien practica la corrupción «activa» (el que soborna) y «pasiva» (el funcionario o el cargo público) tampoco se corresponde con la realidad en los múltiples escenarios en que actúa la corrupción. Para que haya práctica corrupta tiene que haber acuerdo entre al menos dos personas: acuerdo en la corrupción y acuerdo en su silenciamiento (p. ej. caso Tamayo y Sáez). Sin embargo, son muy comunes, cuando se investigan e instruyen judicialmente este tipo de conductas, que se aleguen coacciones y ausencias de responsabilidad por una de las partes, tanto por empresarios como por funcionarios involucrados y en muchos casos se alega la necesidad como justificación (p. ej. caso Nóos). Las prácticas corruptas significativas, cuando comportan una decisión constituyente, aunque no esté en juego una inversión concreta, suponen siempre un impacto en los presupuestos y las deudas gubernamentales y en las perspectivas económicas y políticas de los países afectados, pero frecuentemente, además, involucran a determinadas empresarios que operan solos o en consorcio con socios locales (p. ej. caso Tamayo y Sáez, caso Nóos). Pese a ello, las circunstancias bajo las cuales ocurren prácticas de corrupción con trascendencia económica y social de alto nivel, sólo son objeto de análisis científico en estudios especializados. 

Las oportunidades…

Las prácticas corruptas que mejor se ocultan tienen que ver con el intercambio de productos financieros o títulos de inversión (p. ej. caso Grajales y caso Andratx). También los procesos de privatización en los que se transfieren bienes, derechos o facultades del Estado a los particulares, están cargados de oportunidades. El proceso de privatización y venta de una gran empresa pública puede incluso superar en cifras económicas a un proyecto de construcción y contratación de una gran infraestructura (p. ej. caso CYII, caso Bankia). Las oportunidades para la corrupción en esos casos también suelen ser elevadas. Si las corporaciones empresariales pagan para conservar el poder monopólico de las empresas públicas una vez que éstas cambian de titularidad o su gestión pasa a manos de particulares, el resultado se reduce a una simple transferencia de beneficios del Estado a los nuevos gestores o propietarios. El traspaso “pacífico” de dichos beneficios puede igualmente conllevar prácticas corruptas si los empleados de la empresa privatizada se avienen, a cambio de determinados pagos y beneficios, a hacer frente a las exigencias de otros proveedores que buscan compartir los beneficios monopólicos, o bien, a trazar políticas engañosas frente a los usuarios y/o clientes. Y este es sólo un ejemplo de cómo la corrupción socava la pretendida racionalidad y eficiencia que se esgrime como justificación económica en los procesos privatizadores.

Los pagos para obtener concesiones y contratos, o privatizaciones de grandes empresas públicas, son generalmente un terreno reservado a los altos cargos del gobierno y a las grandes corporaciones

La contratación gubernamental y las privatizaciones

Siempre que un gobierno actúa como calificador, contratante, o comprador, se generan oportunidades para la corrupción. Las empresas pagan o maniobran para ser incluidas en el pliego de licitación y a la vez para limitar el tamaño de la lista de participantes (p. ej. caso Ático); obtienen información privilegiada e inducen a los funcionarios a disponer de tal manera los requisitos de las licitaciones para conseguir ser los únicos proveedores, suministradores o abastecedores que cumplen los requisitos del concurso; cuando no pagan directamente para ser sus adjudicatarios. Y si ya han sido seleccionados pagan para que se acepten sus precios inflados, disminuyan o se omitan los controles de las calidades exigidas, o se dilate con carácter temporal o indefinido el cumplimiento contractual (p. ej. caso Ático). Los pagos para obtener concesiones y contratos, o privatizaciones de grandes empresas públicas, son generalmente un terreno reservado a los altos cargos del gobierno y a las grandes corporaciones empresariales. Aun así es posible que funcionarios y empleados de menor rango sirvan o revelen información confidencial, o privilegiada, que favorezcan la posición competitiva de algunas empresas frente a la administración contratante, y también que algunas pequeñas empresas realicen pagos para obtener encargos de provisión, suministro o abastecimiento

Uno de los elementos distintivos de la corrupción que se da en la contratación gubernamental y en las privatizaciones, además del tamaño de las transacciones, se encuentra también en los casos en los que el gobierno distribuye un bien escaso y el valor del beneficio se eleva a varios millones (p. ej. caso Ático). En circunstancias muy competitivas la empresa que gana el concurso no tendría por qué ser más o menos una empresa eficiente respecto a sus competidoras, con independencia de que haya pagado o no el soborno más cuantioso. Sin embargo, lo que se está demostrando actualmente (aquello que Naredo denomina “Neocaciquismo”, y que consiste en una corrupción sistémica que atenta incluso contra el sacro principio liberal de la competitividad), implica que se restrinja, mediante prácticas corruptas, el número de postores para beneficiar a aquellos que, o bien han logrado tejer redes y establecer nexos con altos cargos en el poder, o bien han conseguido cooptar y reconfigurar las instituciones en las que estos actúan (p. ej. caso CYII, caso Bankia, caso Telemadrid). Por tanto, por mucho que se vocee a los cuatro vientos la bondad de la eficiencia, este tipo de criterio para valorar a los postores, no tendrá ninguna cabida [2]. 

Cuanto más poderosos menos constreñidos

La escala de las prácticas corruptas y el nivel funcionarial de los implicados inciden también en la probabilidad de que sean efectivamente investigados y perseguidos. Por eso cuanto más poderosos menos constreñidos se sienten para actuar (en comparación con los funcionarios de menor nivel, sujetos a mayores restricciones) y, además, por esa misma razón, suelen obtener mayores beneficios o participaciones en las ganancias producidas (p. ej. caso Fórum). Dado que las transacciones que involucran importantes decisiones, contratos, concesiones o privatizaciones, pueden tener, cada una, un impacto notorio en el presupuesto gubernamental y en la prosperidad general del país, el tamaño y la incidencia de los sobornos son especialmente relevantes. En cambio, rara vez se reflexiona en el goteo persistente que supone la obtención de licencias, permisos, reducciones de contribuciones o el comportamiento ineficientemente, a través de sobornos a funcionarios que no son de alto nivel en la escala funcionarial (p. ej. caso Andratx).

Analistas de Naciones Unidas centran sus pesquisas en la incidencia y la generación de ineficiencias en las empresas que realizan los pagos corruptos. Aseguran que las empresas que creen necesitar pagar sobornos para poder operar en determinados sectores, también saben, todas ellas, que estarían en mejor situación si ninguna pagara, pero el peso de la balanza se inclina hacia las empresas ineficientes y sin escrúpulos que no correrían con tan buena suerte en un sistema ideal de competencia perfecta (p. ej. caso Ático). Según estos analistas, si estuviéramos ante un concurso competitivo idealizado y el actante del gobierno no hubiera afectado el acceso a la concesión, quien hubiera otorgado el soborno más alto habría sido la empresa que asigna un mayor valor al beneficio, y la empresa más eficiente la que hubiera ofrecido el precio más alto en un procedimiento de oferta limpio. Por lo que, aseguran, las empresas más ineficientes suelen ser elegidas como resultado de la naturaleza corrupta del sistema. Además, añaden, es poco probable que la corrupción se limite a un único pago a los altos funcionarios para consolidar el acuerdo corrupto, motivo por el cual la empresa elegida suele ser también aquella con más disponibilidad para comprometerse en sucesivas prácticas corruptas del escalafón administrativo, hacia abajo, para proteger sus beneficios. Lo cierto es que cuando se trata de un contrato de obras y servicios, el que paga el mayor soborno también debe anticipar que tendrá que sobornar a controladores e inspectores para que aprueben u omitan requerir los trabajos que no cumplen las exigencias o los estándares de la contratación. La expectativa de una relación perdurable es, pues, parte del atractivo de contratar con una empresa corrupta. Asimismo, la propia empresa puede administrar dichos sobornos para asegurarse la perdurabilidad de las relaciones de corrupción. De esta forma, una empresa puede firmar un contrato de publicidad con una empresa pública, pero pagar los sobornos sólo cuando ha hecho efectivo el pago del precio contractual. Esos pagos deberán efectuarse de manera diseminada, de tal forma que uno solo de ellos no sea suficiente para atribuir e inculpar a los partícipes por un delito de cohecho. Además, estas prácticas suelen ocultarse tras otros contratos de asesoría o consultoría e intermediación suscritos por empresas interpuestas, por lo que la red societaria utilizada para realizar los pagos ilícitos puede llegar a ser muy compleja (p. ej. caso Ático).

La descripción anterior revela, asimismo, que la corrupción no puede representarse exclusivamente protagonizada por funcionarios y empresarios. Ni que la cultura del regalo o del favor clientelista, tan extendida en nuestro entorno, sea la que induce y determina que las empresas desplieguen una especial sensibilidad cultural pagando sobornos. Quienes impugnan convincentemente este argumento consideran insultante que las dádivas y los pagos ilícitos a políticos corruptos se sustenten en una cultura convencional de dar regalos (p. ej. caso Taula).

La corrupción no puede representarse exclusivamente protagonizada por funcionarios y empresarios

Las corporaciones empresariales transnacionales

Por otra parte, las corporaciones empresariales transnacionales que justifican el pago de sobornos para acceder a concursos de contratación a gran escala alegan la inoperancia de las leyes que los sancionan o su utilización, en todo caso, como arma arrojadiza entre partidos políticos. Los gestores de dichas empresas cuestionan incluso que deban cumplir estándares de responsabilidad social más elevados (cuando existen) que las compañías locales; intención que subyace tras la apariencia externa y visible de las negociaciones de los tratados como el TTIP, el CETA o el TISA. Pero es preciso reconocer que no todas las malas prácticas involucran obras a gran escala o proyectos sobre bienes de capital (p. ej. caso Faycan y Caso Grajales). También los funcionarios de organismos de cooperación y ayuda han argüido que no pueden ignorar las prácticas corruptas si quieren hacer bien su trabajo

Combatirla y además prevenirla

El problema no es sólo combatir la corrupción existente en las instituciones, sino además prevenirla [3]. Entre los elementos principales que se barajan en las propuestas consideradas se incluye la reforma legal para reducir incentivos y oportunidades de corrupción en determinados sectores, y mejoras en el control efectivo del cumplimiento coactivo de la ley y los estándares de inspección internacional. Algunos analistas recomiendan incluso la creación de nuevas organizaciones internacionales para enfrentar la corrupción global [4], ya que los nexos de un país con el mundo, en régimen abierto de comercio e inversión, facilitan el contrabando y la movilidad de las ganancias delictivas a través de las fronteras, y expanden, tanto como limitan, el ámbito de las operaciones corruptas. Además, la existencia de «paraísos fiscales» es hoy indispensable para garantizar la actividad y la impunidad delictiva local e internacional, y para muchos es propia de la naturaleza corrupta del sistema. Evitar y revertir el daño ocasionado por la corrupción globalizada demanda, pues, esfuerzos internacionales muy superiores a los invertidos en la liberalización y globalización de los mercados. Un enfoque de la corrupción desde la justicia penal y el control del comportamiento delictivo internacional es importante, pero escandalosamente insuficiente. Restringir el lavado de dinero y controlar los negocios ilegales requiere de la cooperación internacional, pero esos esfuerzos no pueden tener mucho impacto por ellos mismos en el nivel de la corrupción cuando existen alicientes no confesos que emergen del poder público ejercido en el marco de unas instituciones estatales e internacionales reconfiguradas por la actividad empresarial transnacional [5], como ha quedado registrado en los textos de los tratados firmados y en las decisiones largamente postergadas como la adopción del ITF.

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1 - Cfr. Rose-Ackerman, Susan.: “Corrupción y Economía Global”, Universidad de Yale, Estados Unidos, 2002, pp. 52-79.

2 - “Lien (1990)” citado por Rose-Ackerman, Op cit., 2002, p. 56. Ver también: Rose-Ackerman “Corruption: A Study in Political Economy”, Academic Press, Nueva York, 1978. p. 121-132.

3 - Cfr. Carlos Jiménez Villarejo, en Attac Madrid

4 - Rose-Ackerman, Susan”. Op. Cit. P.79.

5 - Ibídem.

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Liliana Pineda. Miembro de ATTAC.

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Liliana Pineda

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