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La financiación pública de la investigación en tiempos de austeridad

La I+D pública brinda un gran potencial, pero aún sabemos muy poco acerca de sus efectos reales

CTXT / Observatorio Social “la Caixa” 29/06/2017

<p>Científicos</p>

Científicos

Pixabay

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El peligroso cóctel que supone la elevada deuda y el escaso crecimiento en Europa exige formas inteligentes de aplicar el gasto público. Es decir, se necesita una inversión pública que fomente el crecimiento a largo plazo y al mismo tiempo minimice los posibles efectos y a corto plazo en las finanzas públicas.

Una de las áreas que se considera idónea para una inversión pública inteligente es la investigación y desarrollo (I+D). En líneas generales, los presupuestos públicos suelen destinarse en su mayor parte a respaldar la I+D privada, aunque también incluyan partidas para la Universidad o los institutos de investigación públicos.

La principal razón que justifica este apoyo es el clásico argumento de deficiencias del mercado: los mercados no proporcionan suficientes incentivos para la inversión privada en investigación. 

Por un lado, los nuevos conocimientos creados a partir de la I+D son de carácter “no competitivo”. Es decir están a disposición del público y solo pueden excluir el acceso de forma parcial: cualquiera puede utilizarlos sin que ello comporte necesariamente un pago, por lo que se consideran “beneficios indirectos”.

Y por otro, los resultados de la I+D suelen tener un carácter sumamente arriesgado e incierto. Esta incertidumbre, unida al desequilibrio en materia de información entre los mercados de capitales y los inversores en I+D, bloquea con frecuencia el acceso a la financiación para proyectos de innovación arriesgados, en especial cuando se trata de proyectos pequeños y nuevos.

Estos dos factores justifican, en teoría, la intervención del Gobierno para que las inversiones privadas en I+D se sitúen más cerca de los niveles de inversión socialmente óptimos. Existen, sin embargo, algunas razones por las que dichas intervenciones tal vez no sean eficaces:

-- La financiación pública de algunos proyectos puede sustituir a la privada.

-- Nuevos proyectos realizados con fondos públicos pueden desplazar indirectamente a la I+D privada al aumentar la demanda de recursos para la investigación, lo que daría lugar a costes más elevados, como, en ocasiones, salarios más altos para los investigadores

-- La financiación pública debería incentivar los proyectos con índices de rentabilidad social más elevados, pero para ello los Gobiernos tendrían que tener suficiente información de dichos índices, algo que no siempre ocurre.

-- En ocasiones los intereses políticos polarizan la selección de los proyectos, alejándose del criterio de valor social.

Las estimaciones de los índices de rentabilidad social son escasas. La mayoría de los estudios empíricos existentes están basados en casos específicos. Aún así, en general, la bibliografía revela que los beneficios de la I+D a escala social o económica son mucho más elevados que los beneficios privados de las empresas. Por ejemplo, el trabajo de Mansfield et al. (1977), basado en 17 innovaciones industriales, revela que estos  obtuvieron un índice medio de rentabilidad social de alrededor del 56%, frente a un índice de rentabilidad privada de cerca del 25%.

Otra forma de medición que se utiliza es la de analizar los beneficios indirectos del conocimiento. En este ámbito, las matrices de los beneficios indirectos de la tecnología por sectores, basadas en información de patentes que citan a otras patentes como referencia previa, son las más populares. Un ejemplo de esto es el estudio de Dechezlepretre et al. (2014) en el que se demuestra que los inventos patentados de tecnologías no contaminantes fueron citados un 43% más que aquellos de tecnologías contaminantes. En base a estos resultados puede afirmarse que las tecnologías no contaminantes deberían recibir más apoyo público.

Apoyo gubernamental a la I+D

Dos son las herramientas empleadas fundamentalmente por las autoridades para apoyar la investigación y el desarrollo.

1. Créditos fiscales a la I+D

Una de sus ventajas, en comparación con las subvenciones, es que permite a las empresas elegir los proyectos.

Esta modalidad suele medirse mediante la elasticidad del precio fiscal: la I+D adicional generada por 1 euro de deducción fiscal.

En base a este cálculo, y tras revisar la bibliografía disponible, Mohnen (2013) concluye que “las pruebas existentes acerca de la efectividad de los incentivos fiscales a la I+D, pese a que no son uniformes, tienden a concluir que no son muy eficaces a la hora de fomentar una I+D que rebase el importe de los ingresos fiscales sacrificados”. En líneas generales, esta herramienta de financiación funciona más a la hora de incentivar nuevos proyectos que de respaldar los ya  existentes.

Otro inconveniente es que  tienden a favorecer a las grandes empresas de I+D ya establecidas, aunque las pequeñas suelen beneficiarse de unos índices de crédito más elevados. Esto se debe a que las pequeñas y nuevas empresas que carecen de información y experiencia no los solicitan debido a los altos costes que comportan. A pesar de que la elasticidad fiscal para estas es mayor.

2. Subvenciones para la I+D privada

La mayoría de los estudios econométricos que analizan esta modalidad se se centran en sus efectos: si la inversión en I+D se suma a la I+D privada y tiene un efecto de atracción, o si la sustituye y tiende a desplazarla. Al centrarse en estos no toman en consideración el valor social, la razón fundamental de la intervención pública.

Las investigaciones existentes concluyen que “los resultados, en general, son ambivalentes», aunque por término medio hay más datos a favor de los efectos positivos en la I+D privada.

Un problema fundamental es el sesgo de selección: ¿se relacionan los efectos positivos con las subvenciones de I+D porque las firmas seleccionadas para las subvenciones son las mejores y no porque las subvenciones son las que generan un mejor rendimiento? La dificultad estriba en determinar qué habría sucedido ante la ausencia de apoyo.

Estudios más recientes, que han empleado mejores metodologías tienen también conclusiones ambivalentes, pero todo apunta que los efectos positivos tienden a prevalecer con más frecuencia.

Un enfoque interesante es el utilizado por el proyecto Simpatic (Social Impact Policy Analysis of Technological Innovation Challenges), una red europea que aúna a especialistas en análisis econométricos a escala micro y macro con objeto de evaluar las políticas de I+D. Su modelización estima los costes para las empresas que solicitan una subvención y los beneficios sociales derivados de un proyecto dado. Su modelo y parámetros permiten comparar los costes y beneficios de la política en curso con diversos escenarios alternativos.

La primera conclusión importante de este proyecto, común a los cinco países que analiza (Bélgica [Flandes], Finlandia, Alemania, Países Bajos y España), es que solo un reducido porcentaje de las empresas solicitan subvenciones, aunque ya lleven a cabo proyectos de I+D, lo que que se convierte en el principal obstáculo para estas ayudas públicas puedan tener una repercusión a mayor escala. La pregunta entonces es ¿por qué las empresas solicitan —o no solicitan— subvenciones?

En cuanto a si las subvenciones atraen o desplazan la inversión en I+D privada, los resultados muestran una diferencia significativa entre los distintos países. Existe un efecto de desplazamiento en Bélgica y España, mientras que en los otros países ocurre lo contrario.

El enfoque de Simpatic permite además determinar el valor social, identificado mediante el tipo de proyectos financiados y en qué medida. Los resultados son heterogéneos entre los distintos países, pero confirman que en todos los casos los proyectos financiados presentan un valor social (bienestar) que rebasa sustancialmente (pero no de forma radical) el valor privado (beneficios).

Los resultados más interesantes de este proyecto son las comparaciones de distintos escenarios de políticas:

-- Las políticas actuales, en comparación con una ausencia de apoyo gubernamental, generan significativos beneficios en I+D para aquellas empresas que de todos modos llevarían a cabo proyectos de este tipo.

-- Los beneficios son casi nulos a la hora de atraer a nuevas empresas para que se incorporen a la I+D. 

Estas dos conclusiones explican porque los beneficios en términos de bienestar solo son moderados:

-- Las empresas que ya invierten en I+D tienen tal volumen de gastos que la rentabilidad de la I+D adicional es bastante reducida. Incitarlas a invertir más requiere un apoyo público sustancial.

-- La mayor parte del potencial del valor social consistiría en atraer a nuevas empresas, algo que no es precisamente el punto fuerte de las actuales políticas.

I+D y aumento del PIB y del empleo

Para evaluar este aspecto debemos recurrir a los modelos macro.

Dos son  los modelos macro utilizados en estos momentos por la Comisión Europea.

-- El modelo Nemesis (New Econometric Model for Environment and Sustainable development Implementation Strategies), de la Dirección General de Investigación e Innovación, evalúa de manera preliminar el impacto en el PIB y el empleo del presupuesto del UE-7PM 2013.

Según este modelo por cada euro público invertido habría un efecto impulsor medio de 0,74 euros de I+D privada, lo que supondrían unos 13.900 millones de euros. Además estima un PIB total acumulado adicional de 86.000 millones de euros al cabo de 20 años, un factor multiplicador de alrededor de 10 con respecto a los 8.000 millones de presupuesto del UE- 7PM-2013. También calcula unos 38.000 puestos de trabajo adicionales cada año en la UE, tras un período de 15 años.

Ahora bien, estos efectos positivos se producirían solo a largo plazo (un periodo mínimo de cinco años).

-- El modelo QUEST III, empleado por la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros, también lleva a cabo simulaciones que señalan que las subvenciones de I+D dan lugar a un aumento permanente de los niveles del PIB, pero no afectan a la tasa de crecimiento del PIB.

Al igual que en el anterior,  los efectos positivos solo se materializan a largo plazo. A corto, se producen negativos como la reasignación de empleados altamente cualificados --de producción a I+D-- y pérdida de empleos a causa de una mejora en la productividad.

Los resultados de este modelo confirman la complementariedad de las políticas de I+D y las reformas del mercado de productos, del mercado de trabajo y educativas.

Basado en este modelo, el análisis de Roeger et al. (2013) sobre los efectos de diversas reformas estructurales en algunos países de la Europa meridional (Italia, España, Portugal y Grecia) concluye que las que producen los resultados más significativos a largo plazo son las políticas educativas al reducir la proporción de trabajadores poco cualificados. Esto se traduce en un aumento del empleo: 11% en Italia y 10% en España. Los mayores beneficios económicos se obtienen, sin embargo, a partir de las reformas del mercado de productos. En España, un aumento del PIB del 16%.

Conclusiones

La I+D pública puede formar parte de un saneamiento presupuestario inteligente, pero para ello es necesario:

-- Más información empírica sobre la efectividad (relativa) de las distintas políticas. Faltan estudios con un diseño (cuasi) experimental que permitan determinar el efecto de causalidad de la financiación pública. Es difícil extraer conclusiones generales de los estudios individuales, puesto que los efectos de un programa en particular dependen de la gestión y el diseño de dicho programa en concreto.

Que las subvenciones y créditos fiscales a la I+D se destinen a empresas que tengan dificultades para desarrollar proyectos de I+D cuyos índices de rentabilidad social rebasen sustancialmente los de rentabilidad privada.

Pare ello, las administraciones deben ser capaces de identificar y seleccionar estos proyectos. Lo ideal sería potenciar los esfuerzos de investigación básica y la colaboración entre la industria y la ciencia.

Los datos de Simpatic parecen indicar que la financiación pública se destina principalmente a empresas que ya están invirtiendo en I+D y no llega a nuevas empresas.

-- Los programas de I+D pública aseguren que los procedimientos de solicitud son lo más claros y transparentes posibles para poder atraer a más empresas.

-- Las campañas orientadas a atraer más solicitudes se dirijan especialmente a aquellas empresas susceptibles de producir el tipo de I+D que el Gobierno desea subvencionar, aquella con índices de rendimiento social más elevados. Sin embargo, cabe la posibilidad de que las empresas no se presenten a los créditos y subvenciones porque carecen de proyectos innovadores y atractivos que generen unos índices de rentabilidad privada lo bastante altos, incluso cuando son subvencionados.

-- Modelos macros capaces de marcar cuáles son las condiciones marco necesarias para conseguir que la innovación genere unos índices de rentabilidad privada y social más elevados.

-- Interactuar con las reformas del mercado de productos, mejorar la competencia, las reformas laborales y educativas, y mejorar el stock de competencias.

Sin duda, la I+D pública brinda un gran potencial, pero aún sabemos muy poco acerca de sus efectos reales: se precisan más evaluaciones macro y micro.

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Este artículo ha sido elaborado a partir de lo expuesto en el texto Cómo invertir los fondos públicos destinados a I+D en tiempos de austeridad presupuestaria, de Reinhilde Veugelers, profesora titular de la Universidad Católica de Lovaina, en el departamento de Economía Empresarial, Estrategia e Innovación, y asociada Principal del Instituto Bruegel, publicado en el Observatorio Social de “la Caixa”.

Autor >

CTXT / Observatorio Social “la Caixa”

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