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La ley catalana de cambio climático: ¿qué es, cómo funciona y para qué sirve?

La norma, ambiciosa y pionera, fue aprobada el pasado mes de julio en el Parlament, e incorpora premisas jurídicamente vinculantes como la exigencia de presentar “presupuestos de carbono”, en lugar de “objetivos” y “metas”

Jordi Ortega 29/08/2017

<p>Nube de contaminación sobre la ciudad de Barcelona. 2010.</p>

Nube de contaminación sobre la ciudad de Barcelona. 2010.

Salvador Altimir

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La aprobación de la Ley del Cambio Climático el pasado 27 de julio por el Parlamento catalán es un hito. Legitimada por 122 votos a favor, ningún voto en contra y 11 abstenciones, muestra que el cambio climático propicia alianzas por encima de opciones políticas que permiten compartir objetivos y abrir posibilidades de acción.

Este artículo expone algunas de las posibilidades abiertas con la nueva ley, subrayando los aspectos que se han visto mejorados tras el paso por el Parlament y poniendo de manifiesto hasta qué punto es importante disponer de un proceso compartido, que sume voluntades y facilite la acción frente a la inercia.

Una ley climática vinculante con “presupuestos de carbono”

La ley supera las políticas climáticas desarrolladas hasta ahora: el Plan de Mitigación del Cambio Climático (2008-2012), Plan de Energía y Cambio Climático (2012-2020), etc., e incorpora premisas jurídicamente vinculantes como la exigencia de presentar “presupuestos de carbono” (Carbon Budget), en lugar de “objetivos” y “metas”.

el artículo 4 de la ley catalana establece la obligación de dotarse de presupuestos quinquenales de carbono y tenerlos aprobados con una década de antelación

Se trata de un instrumento que pretende facilitar la reducción del 100% de las emisiones de gases efecto invernadero en 2050 con una firme trayectoria. Para ello, el artículo 4 de la ley catalana establece la obligación de dotarse de presupuestos quinquenales de carbono y tenerlos aprobados con una década de antelación para así anticipar de forma previsible las políticas sectoriales correspondientes. Antes del 31 de diciembre de 2020 el gobierno catalán deberá aprobar los “presupuestos de carbono” de 2021-2025 y de 2026-2030, y los “presupuestos de carbono” de 2031-2035 deberán ser aprobados antes del 31 de diciembre 2023.

La referencia más importante en este ámbito la ofrecen el Reino Unido y Escocia. Echémosle un vistazo. Reino Unido tiene cinco presupuestos de carbono adoptados con arreglo a los siguientes objetivos: una reducción del 25% de las emisiones en el periodo 2008-2012 (3,019 MtCO2e), del 31% entre 2013-2018 (2,782 MtCO2e), el 37% para 2018-2011 (2,544 MtCO2e), 51% en 2023-2027 (1,950 MtCO2e), y 57% en 2028-2032 (1,725 MtCO2e). Es todavía más interesante el caso de Escocia, cuyo “presupuesto de carbono” para el quinquenio 2028-2032 propone reducir las emisiones de gases de efecto invernadero un 61% con respecto a las de 1990. Se trata de un elemento tan importante para Escocia que la política energética y climática, más ambiciosa que la impulsada por Londres, se incluye en el referéndum escocés. Escocia había reducido un 38% de las emisiones en 2013 y el objetivo para 2020 es lograr bajarlas un 42%. 

En el caso de la ley catalana, una de las grandes discusiones ha sido precisamente qué año de referencia utilizar para calcular los objetivos de reducción de emisiones. El gobierno remitió al Parlament una propuesta en la que el año de referencia para la reducción de emisiones era 2005. Fruto del debate parlamentario los objetivos de reducción son calculados tomando como año base 1990 (a propuesta del PSC, que consideraba que de este modo la ley lograba reforzar su ambición).

Metamorfosis de la política climática.

Los objetivos climáticos se fijan con alegría y se incumplen con dolor. Excepto en energías renovables. El ejemplo más claro de ello es la evolución de las políticas climática y energética en Alemania (y hasta 2009 en España). No hay que olvidar que fue precisamente el gobierno de coalición rojiverde alemán quien frenó la ley de energías renovables. Esto motivó que dos parlamentarios, Hermann Scheer y Ernst Ulrich von Weizsäcker, ante la parálisis del gobierno, tomaran la iniciativa desde el Bundestag. Gracias al apoyo trasversal de diputados de muy distinto origen lograron algo inusual: lanzar una iniciativa legislativa y convertirla en ley. En pocos años, esta ley ha supuesto un cambio disruptivo en el sector energético. Hoy, lamentablemente, como dice en su último libro Claudia Kemfert (DIW), Das fossile Imperium schlägt zurück (El imperio fósil contraataca), la aplicación de un sistema de subastas ha frenado las energías renovables.

En Cataluña la ley de cambio climático fue impulsada por Lluis Recoder y Marta Subirà, pero el gobierno no la llevó al parlamento hasta febrero de 2016 con Josep Rull en la consejería. La ley que llegó al parlamento tenía “objetivos” para 2020 y 2050. Pero sin “presupuestos de carbono” y con un “Consell Català del Clima” (disposición adicional segunda) pendiente de reglamento, cuyas funciones de evaluación serían ejercidas por el Consejo Asesor de Desarrollo Sostenible (CADS). La buena sintonía en la comisión del parlamento mejoró infinitamente la ley: un comité del clima elegido por el parlamento y unos presupuestos que establecen una política climática a largo plazo con rendición anual de cuentas y evaluación permanente. Jordi Terrades (PSC) y Hortensia Grau (CSQP), gracias al buen hacer del ponente Ferran Civit (Junt pel Si), han modificado la reglas de juego.

El gobierno fue modesto en su presentación. La ley catalana es ambiciosa y pionera. Volviendo al caso alemán, en esta ocasión con un gobierno de gran coalición, cabe destacar cómo en el último momento se hizo saltar del programa del gobierno de la CDU y SPD una ley del clima (que tiene Baden-Wurttemberg y otros Läders). En su lugar, el gobierno federal aprobó un Plan de Acción Clima 2050 con referencia a 2030. Un buen ejemplo, de hasta qué punto, las políticas climática de hace una década, basadas en planificación, se pueden metamorfosear en actuaciones que ralentizan la acción climática.

La ley catalana define las competencias climática del gobierno (artículo 28), de los departamentos (artículo 29) y de la Comisión Intergubernamental (artículo 30); su responsabilidad de ejecutar la política climática –lo que no supone novedad alguna–. Aparece la “Taula Social” de participación de entidades sociales (artículo 31), vinculada al gobierno. La novedad es la creación del “Comité d’Experts sobre Canvi Climàtic” (artículo 32), responsable de proponer los presupuestos de carbono y presentar anualmente al parlamento un informe del grado de cumplimiento de estos “presupuestos de carbono”. En su evaluación hace recomendaciones que deben ser tenidas en cuenta por el gobierno. Es el parlamento quien elige el comité del clima. La ley no excluye que las sesiones del comité del cambio climático sean, como sucede en Reino Unido, abierta a los parlamentarios.

Fiscalidad ecológica sin eco ni lógica

La ley del cambio climático incluye un apartado de fiscalidad ecológica, vinculado a la disponibilidad y uso del fondo del clima. Una de las críticas más claras a este capítulo procede del PSC, que lamenta la fragmentación de la fiscalidad ecológica, abordada de forma parcial en cada nueva ley. Por ello, el gobierno se ha comprometido (disposición adicional 11) a presentar un proyecto del ley de impuestos frente el cambio climático. El proyecto de ley original que entró en el parlamento se articulaba en torno a tres ejes: políticas sectoriales (antiguos planes), ingresos fiscales y gestión del fondo climático (el gobierno de la Generalitat había reivindicado gestionar parte de los ingresos de la subasta de derechos de emisión correspondientes a instalaciones ubicadas en territorio catalán. La pregunta obvia es: ¿por qué el gobierno no incentiva acciones pioneras y propone mecanismos para captar más fondos para el clima?).

La ausencia de un enfoque sistemático en este apartado se hace visible en múltiples ejemplos. Uno particularmente llamativo es la inclusión en el capítulo de fiscalidad ecológica de un impuesto sobre el azúcar añadido en bebidas. No parece una medida contra el cambio climático, aunque merezca el aplauso como medida de salud pública. (Cabe hacerse un pregunta: ¿por qué no todos los alimentos?). Otro ejemplo de la parcialidad del enfoque es la previsión de medidas fiscales a las emisiones que afectan la calidad del aire en actividades portuarias (los cruceros): 1000 euros tNOx (disposición 12), ¿por qué no penalizar el diésel y otras fuentes de emisiones de NOx (ciclos combinados)? Si se apuesta por el coche eléctrico (artículo 24.2), ¿cómo no establecer un bonus/malus (similar al regulado en Francia) que grave la compra nueva, con incentivos el coche eléctrico? La ley propone gravar a todos vehículos por sus emisiones del CO2 (se vuelve a incentivar el diésel con menos emisiones de CO2, pero más contaminante que los vehículos de gasolina).

la fiscalidad ecológica es un instrumento fundametal para planificar la salida del carbón, acompañar a colectivos vulnerables y facilitar las inversiones que se requieren

La propuesta de fiscalidad sobre el carbono no queda clara. La Disposición Adicional 12ª  indica un coste de 10 euros/tonelada CO2e con la intención de elevarla hasta 30 euros en 2025. Como referencia señalar que la tonelada de CO2 estuvo antes de la crisis de 2008 por encima de 30 euros la tonelada de CO2. ¿Se trata de un impuesto para dar “estabilidad” a ese precio? Hace una década Michel Rocard elaboró a petición de Nicolas Sarkozy una propuesta de fiscalidad al carbono de 100 euros en 2030. El Plan Climat de Nicolas Hulot, para reducir un 40% las emisiones de CO2, plantea subir a 140 euros tCO2 en 2030. Como bien recuerda Barbara Hendriks –ministra alemana de medio ambiene (SPD)–, la fiscalidad ecológica es un instrumento fundametal para planificar la salida del carbón, acompañar a colectivos vulnerables y facilitar las inversiones que se requieren. No podemos anclarnos en debates superados yace más de una década.

¿Carbon Tax o Carbon Targets?

La ley del clima catalana, a diferencia de lo que ocurrió con la británica, no se ha planteado el dilema entre tasas de carbono (Carbon Tax) o “cuotas de carbono” (Carbon Targets). La idea original de la ley británica, que no salió adelante por la negativa de Gordon Brown, fue facilitar medidas que permitieran que parte de los “presupuestos de carbono” fueran personales; atribuibles a los ciudadanos.

¿Qué significa la atribución de objetivos de modo personal a cada ciudadano? Imagínense que están en el 2020. Llegan a una gasolinera y llenan el depósito de gasolina. Y pagan 60 euros. Hasta aquí todo normal. La novedad es que llenar el depósito lleva aparejado un descuento de 145 kilos de CO2 de su “Carbon Card”. Usted ha de gestionar su “presupuesto de carbono” como lo hace con su “presupuesto económico”. La idea era que un 60% del presupuesto de carbono nacional lo gestionarían los ciudadanos y un 40% el gobierno. David Miliband, impulsor de la ley del clima, no renunciaba a aplicar esa idea a partir de 2020 de forma progresiva: billetes de avión, transporte, calefacción doméstica, etc. El gobierno dejó el tema en una disposición a desarrollar. Finalmente, en el Reino Unido, como en el caso catalán, la totalidad del presupuesto de carbono queda atribuido a la gestión del gobierno.

¿Qué ventajas hubiera tenido esta medida sobre las propuestas de fiscalidad ecológica? En lo económico: evita un efecto inflacionista y, al modificar pautas de comportamiento, incentiva una enorme demanda de productos bajo en carbono; en lo climático: es eficaz –al establecer techos– y es eficiente (al aplicar lecciones extraídas de la “economía del comportamiento”); en los social: es una política equitativa con redistribución de rentas. Es una herramienta que, además, puede despertar simpatías entre los liberales que están en contra de la intervención estatal sobre “mi monedero” (esa eficiencia del mercado al gestionar señales de escasez).

Frente a ello, la planificación climática presume el Business as Usual (seguir como hasta ahora), incluso en escenarios en los que la alteración del clima y las condiciones de vida invitan a pensar en una mayor flexibilidad en el comportamiento social. A mi juicio, es aquí donde reside el potencial de la ley, en el cambio de hábitos: ir a pie, coche eléctrico, transporte público, ir en bicicleta, dieta vegetariana. Más que el dilema entre Carbon Card y Carbón Tax se trata de reinterpretar la regulación desde el pragmatismo utilitarista. No hay que hacer de la política un dogma de fe, verla como un ejercicio reinterpretativo para responder a los retos de cada momento.

Mutación de las políticas climáticas

La ley contiene además otras dos medidas de gran interés asociadas a los “presupuesto de carbono”: la huella de carbono (artículo 56) de productos, y la contratación verde (artículo 35). En otros países se han adoptado ya metodologías para medir la huella de carbono, y existe una familia de normas propias recogidas en la ISO14067. Aplicando estas normas es posible asociar a cada compra un volumen concreto de emisiones de carbono. Se pretende favorecer la decisión responsable de los consumidores climáticos: conociendo la huella de carbono asociada elegirían, por ejemplo, la carne ecológica, criada en pastos frente a la carne industrial o comer más cereales y verduras. Mejoraría su salud y el clima.

La administración, al vincular la contratación verde con el “presupuesto de carbono”, facilita una mejor aplicación de los objetivos de los “presupuestos”. Dado que en cada partida presupuestaria están las emisiones asociadas, gestionaríamos de forma conjunta ambos presupuestos: carbono y económico. Por otro lado, la contratación pública moviliza en los países OCDE un promedio del 20% del PIB, por lo que garantizar una demanda de productos y servicios bajo en carbono a través de la contratación de las administraciones ofrece un enorme potencial para impulsar la transformación verde de la economía.

Acupuntura climática

La política climática ha tenido, por así decir, un ángulo muerto, como en los coches, que hacía invisible el cambio climático respecto lo que hacemos. Otto Scharmer, autor de Teoría U,  propone una “acupuntura” capaz de activar las fuerzas transformadoras; en lugar de seguir adicto a esquemas disfuncionalidades mentales, es necesario restaurar, por así decir, el (eco)sistema operativo. El Pacte Nacional per a la Transició Energètica, pendiente de llevar al parlament se sitúa en línea con Clean Energy for All Europeans (Energía limpia para todos los europeos). Supone “empoderar a los ciudadanos”. Aquí la clara apuesto por el autoconsumo o Nearly Zero Energy Buildings - NZEB (edificios de consumo cero).

El análisis tendencial representado por ese Business as Usual (BaU) no capta la dimensión de las oportunidades que representa el cambio de modelo energético obligado, si se quiere, por el cambio climático, pero ineludible sin él

De igual modo que un teléfono móvil no sustituye el teléfono fijo (es un dispositivo digital con miles de aplicaciones), un coche eléctrico pasa a ser una pieza clave en un modelo de generación distribuida: tenemos baterías con ruedas y dispositivo inteligente. Igualmente, una casa pasa a ser un nodo de un sistema energético descentralizado. Los esquemas mentales disfuncionales solo permiten mejoras técnicas parciales o disruptivas. Una producción de energía comunitaria (district heating and cooling) presupone una disrupción tecnológica, con efectos sociales, y económicos. El análisis tendencial representado por ese Business as Usual (BaU) no capta la dimensión de las oportunidades que representa el cambio de modelo energético obligado, si se quiere, por el cambio climático, pero ineludible sin él.

El Pacte Nacional de la Transició Energètica sigue pensando en esquemas de planificación, cuando habla de R+D+I que no aparece en la ley del clima. Para ello se ha de pasar de un mercado basado en vender energía a un mercado basado en gestionar tecnologías (el “balance neto” con una aporte sustancial renovable exigirá verter de noche las baterías, por ejemplo, no “comprar” de noche y “vender” de día). En ocasiones no es necesario solo cambiar la respuesta, también la pregunta. Más que una gestión de un fondo para la eficiencia energética de los edificios, sistemas obligatorios, etc., todo ello tiene costes asociados, se debe mirar, por ejemplo, a Nueva York con su Green Bank capaz de gestionar fondos públicos y ahorro privado. Relevante es el estudio de IDDRI sobre las experiencias de KfW alemán y CDC francés en financiar eficiencia energética y avanzar hacia edificios de consumo cero. Santa Mónica en California obliga todo a nuevo edificio, a partir de 2018, a ser de consumo cero. Toda la normativa para grandes promociones (que ayudó a la burbuja) se ha de transformar en normativa para impulsar grandes rehabilitaciones. No subsidiar ineficiencia regulatoria. Aquí el gran mérito de la ley de renovables de H.Scheer y E.U. von Weizsäcker frente a los 200 subsidios, desgravaciones y ayudas en California que desanimaban al mayor militante climático.

Nueva gobernanza climática

La ley del clima puede instaurar una nueva gobernanza. Después de lo que se ha dicho del Reino Unido tras el Brexit es oportuno reconocer su avanzada democracia parlamentaria. En pocos países la soberanía popular reside de forma menos inequívoca en el parlamento. En la propia tramitación de la ley del clima –que da un mayor papel al Parlamento (al elegir el comité del clima y establecer un sistema innovador de rendición de cuentas climáticas)– fue el parlamento donde las aportaciones modificaron de forma clara las reglas del juego que no estaban en la intención del gobierno.

La tarea inmediata del parlamento será elegir un “comité de experto de cambio climático”. Lo relevante serán los efectos secundarios en la cultura política. Si hasta ahora hemos visto la ley climática británica, miremos ahora las nuevas dinámicas políticas. Un grupo de conservadores, para poner un ejemplo, pidieron a David Cameron que siguiendo las recomendaciones del Comité del Cambio Climático acepte recortes en el quinto presupuesto de carbono más allá de lo que estaba dispuesto el gobierno. ¿Cómo condiciona la política energética actual cuando el objetivo en 2030 es no superar 20 gramos de CO2 por kWh? Tim Yeo, primer presidente del Comité del Cambio Climático, acusaba a George Osborne, Ministro de Industria, de socavar los esfuerzos para descarbonizar el sector eléctrico y la economía británica al promover el gas natural.

Tras los Acuerdos de Paris, y frente la parálisis del consenso construido sobre la premisa de distribuir cargas (burden sharing), que conduce a renuncia a jugar un papel pionero por apostar de forma prematura por tecnologías inmaduras e ineficientes; se impone olfatear oportunidades en las acciones. Los estados anclados en la ficción de la soberanía egoísta ven peligroso el papel que pueden desempeñar los entes subnacionales (término que introdujo a Cataluña en las negociaciones internacionales de cambio climático durante el gobierno de Josep Montilla y al que hace referencia la ley catalana). Estas entidades –regiones, estados, municipios...– quieren convertirse en actores globales del clima viendo oportunidades. Hay que revalorizar esa aventura de la humanidad que comenzó en la polis, precursora de la democracia, pero también, si recordamos a principios de siglo XX, fueron precursoras del suministro moderno de energía (su papel es transformar el suministro actual por otro renovable).

Democracia climática

El potencial emancipador de los desastres climáticos encierra cierto equivoco. Se deja caer la sombra que la democracia no es capaz de tomar medidas contundentes frente el cambio climático. Tras el colapso, con tenebrosos cálculos catastróficos, llegará la verdadera autocontención que salve el planeta. La “distribución de cargas” se transforma, de repente, en “distribución ascética”; lleva a individuos comprometidos con el clima a defender posición de un ecologismo autoritario como el de Wolfgang Harich, formuladas en los años 70. Ulrich Beck muestra la paradoja: ¿Quienes califican la transición energética de optimismo infundado, en cambio, confían en la rigidez tecnocrática de un estado autoritario capaz de imponer “autocontención? Y añade, ¿cómo se impone esa “contención ecológica” a otros estados, mediante amenaza militar y guerras climáticas?

Harald Welzer muestras cómo sociedades en las que la ciencia y técnica concluyen, por falta de competencias en las dinámicas sociales, que “no se puede hacer nada más”; y eso conduce a esas sociedades a convertirse, sin esperanza, en “exterminadoras”. La contraposición entre sociedades supervivientes, que olfatean oportunidades, y sociedades que matan y mueren tras pasar por el colapso. Siembre cabe, como señala Peter Sloterdijk, que Chernóbil o Fukushima no fueron lo suficientemente graves para provocar esa conversión. Noemi Klein hace un repaso a “soluciones al clima”, y muestra cómo esperan el colapso para dar legitimidad a la “geoingeniería” y otras aberraciones.

Es un error evocar una expertocracia que imponga el bien común. El Comité del Cambio Climático no es un órgano consultivo, tiene atribuciones de organismo regulador independiente; lo cual no significa que sea políticamente aséptico. Se revaloriza la democracia contra la expectocracia. No debe ser políticamente neutral, sino sacar el debate político del conflicto partidista. Por cierto, la ciencia convertida en ideología, puede desplazar el debate político, con una mayor instrumentalización partidista del saber excluyendo opiniones del adversario.

Por ello, quizás el mensaje político más importante de esta ley del clima es que ofrece una magnífica oportunidad para ampliar las posibilidades de una ciudadanía democrática climática.

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Jordi Ortega pertenece al Grupo de Investigación de Cambio Climático y Sostenibilidad de la Universidad Carlos III.

Autor >

Jordi Ortega

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