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Análisis

Posibles pero improbables: opciones para una reforma territorial en España

Con un análisis de inspiración institucionalista, la salida más probable del actual contencioso sería un retroceso en la descentralización del modelo actual, tal vez paradójicamente amparada en la fórmula del 'federalismo light' que algunos proponen

Josep M. Vallés 21/03/2018

J.R. Mora

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En los últimos años, la sucesión de peripecias cotidianas en el contencioso territorial español consume tanta capacidad de atención que el observador no puede tomar la distancia necesaria para plantearse el fenómeno con cierta perspectiva. Con todo el riesgo que comporta, tomar esta distancia permite dibujar sobre el papel varias alternativas de futuro al modelo actual. Sin embargo, las condiciones del contexto reducen el número de opciones razonablemente viables. Esta conclusión queda reforzada por un análisis de inspiración institucionalista. Desde esta perspectiva, la salida más probable del actual contencioso sería un retroceso en la descentralización del modelo actual, tal vez paradójicamente amparada en la fórmula del “federalismo light” que algunos proponen. Otros modelos posibles, en cambio, parecen descartables: el pleno retorno al Estado centralista tradicional, la aceptación de relaciones de asociación particular con el Estado o una federalización real sobre la base de una unión voluntaria. Son opciones impracticables sin un cambio profundo en el contexto político y cultural que gravita sobre la organización territorial. De todo ello tratan los apuntes que siguen. 

Seis opciones ideales para una reforma territorial y sus condiciones

Para iniciar este ejercicio especulativo, conviene señalar que el actual modelo territorial español parece muy resistente al cambio, pese a las convulsiones experimentadas en los últimos veinte años. Sin embargo, los sistemas institucionales no son estáticos: están sujetos a una dinámica interna que –de manera más o menos perceptible– los somete a modificaciones (Streeck-Thelen 2005). ¿En qué grado y en qué dirección? Dependerá ciertamente de algunas contingencias imprevistas en el entorno inmediato e internacional. Pero también de la dinámica desarrollada por el propio modelo. En un esquemático ejercicio de laboratorio, es posible imaginar al menos seis opciones de futuro para la organización territorial española:

1. El retorno al Estado centralista tradicional, con supresión de las CC.AA

2. Una recentralización parcial del Estado autonómico.

3. Una “federalización light o desde arriba” que permitiera alternativamente recentralizar o descentralizar.

4. El reconocimiento singular de comunidades políticas asociadas al Estado, replicando  el modelo “foral”.

5. Una “federalización desde abajo” mediante la unión libre y voluntaria de comunidades federadas.

6. La desintegración del Estado actual por separación de alguna de sus comunidades actuales.

¿Hay indicios para atribuir mayores probabilidades de prosperar a alguna de estas opciones o para descartar la posibilidad de otras? En algunos análisis de enfoque institucionalista (Hacker 2004, Thelen 2002, Streeck 2009), se ha subrayado que ningún sistema institucional permanece sin cambios, pese a su apariencia de inmutabilidad. Se considera que la dirección de dichos cambios depende de una doble característica: el grado de flexibilidad en la interpretación y aplicación de las reglas básicas del sistema y la posible capacidad de veto que pueden tener algunos de sus actores. La combinación de ambos rasgos da lugar a cuatro situaciones diferentes en la evolución de un sistema institucional.

– Cuando coinciden, por un lado, un cuadro normativo con nulo o escaso margen de interpretación y, por otro lado, la existencia de actores con capacidad de veto en las decisiones más importantes, la dinámica interna del sistema tendería a una lenta evolución por deriva (drift):  modificaría gradual y casi insensiblemente las pautas existentes, pero sin posibilidad de una supresión o alteración radical de las mismas.

– Cuando el cuadro normativo vigente es rígido pero la distribución de poder no construye vetos, la evolución más probable sería un cambio por agregación (layering): añadiría nuevas pautas de relación institucional que se solaparían con las ya existentes, pero sin alterarlas.

– Por el contrario, si el cuadro normativo puede someterse a una interpretación flexible, pero se dan algunos actores con capacidad de veto, el modelo se modificaría por mutación (conversion): alteraría sus efectos y, en cierto modo, su naturaleza, pero sin producirse una revisión formal de sus reglas básicas.

– Finalmente, cuando el cuadro normativo es también de interpretación flexible y se dan pocas probabilidades de veto, la dinámica del modelo institucional abriría la puerta a una sustitución (replacement) parcial o total del modelo mediante la supresión o la reforma directa de algunas reglas, sustituyéndolas por otras nuevas.

De lo teórico a lo practicable: la situación española

¿Qué sugiere este planteamiento cuando se examina la actual crisis del modelo territorial español? ¿Define pistas posibles para su evolución futura? Debe admitirse, de entrada, que en el contexto del modelo territorial español se ha ido imponiendo una interpretación estrecha de sus reglas básicas y se ha ejercido el poder de veto por parte de algunos de sus actores principales.  

– En primer lugar, es constatable que las posibilidades de una lectura flexible o abierta de las normas básicas del modelo se fueron desvaneciendo cuando los acuerdos políticos entre los grandes partidos estatales (UCD, PP y PSOE) definieron un patrón territorial bautizado como “Estado de las autonomías” o “Estado autonómico”. La relativa apertura inicial en la interpretación de las reglas constitucionales –por ejemplo, en los casos de Andalucía o de Navarra– fue cerrándose progresivamente. De este modo se ha consolidado la posición dominante que siguen ejerciendo las instituciones centrales del Estado y, al mismo tiempo, la uniformidad impuesta en la delimitación de competencias y atribuciones para todas las CCAA de régimen común. A este respecto, es importante recordar que la interpretación de las normas no es mecánica ni aséptica: es tributaria de cuadros conceptuales previos que tienen un alto contenido simbólico, incluidas las referencias a identificación nacional o a manifestaciones lingüísticas y culturales. Son “sistemas de creencias” no siempre explicitados que están en la raíz de una determinada interpretación de las reglas y de su mayor o menor flexibilidad. 

– En segundo lugar, la dinámica parlamentaria bipartidista -o cuasi bipartidista- que ha dominado en España durante el período 1982-2015 fue confiriendo a los dos grandes partidos estatales la capacidad de vetar los intentos de reforma que consideraran lesivos para sus posiciones políticas y electorales. La influencia de los grandes partidos ha hecho, además, que el Tribunal Constitucional se haya arrogado una capacidad de veto preventivo para la reforma legislativa en materia territorial. La expresión de este veto se ha expresado más claramente cuando el Tribunal se atribuyó una doble capacidad en una célebre y discutida sentencia (STC 31/2010). Por un lado, una discutible posición eminente en el control de la normativa estatutaria, incluso en el caso de haber sido parlamentariamente ratificada y refrendada por el sufragio popular. Por otra parte, un veto preventivo sobre posibles interpretaciones de la norma que pudieran darse en el futuro.  

De esta manera, la combinación de ambos factores –reducida discrecionalidad en la interpretación de reglas y existencia de capacidades de veto– ha reforzado la resistencia a proceder a cambios en el modelo existente. Este bloqueo ha tensionado la confrontación entre partidarios de la revisión y elementos favorables al inmovilismo. Como consecuencia, la aceptación del modelo vigente se ha ido debilitando con notable pérdida de su legitimidad entre sectores amplios de la ciudadanía. 

En este contexto, ¿qué salidas son teóricamente descartables y qué salidas siguen practicables?  Revisemos ahora las seis opciones que indicaba al principio y examinemos la probabilidad de prosperar para cada una de ellas. Por orden de menor a mayor viabilidad, estas son las opciones disponibles. 

– Parece descartable un cambio por sustitución (replacement) del modelo mediante incorporación de nuevas reglas de juego y derogación simultánea de otras. Una alteración sustancial y tajante del sistema existente hasta sustituirlo por otro parece muy poco probable. Es así porque -tal como hemos advertido- predomina una considerable rigidez en la interpretación de la normativa y porque existen actores con poderes de veto. Son poco previsibles, pues, algunas alternativas de sustitución de sentido opuesto. No lo son ni un retorno al tradicional Estado unitario y centralista, ni la posibilidad de una separación acordada, ni un proceso de auténtica federalización (tipo bringing-together), basado en una unión libre y voluntaria de comunidades políticas que deciden por ellas mismas sobre las condiciones de dicha unión1.  

– También se presenta como muy improbable un cambio por mutación (conversión). Para que se diera, no se requerirían cambios en las reglas de juego, pero deberían orientarse hacia objetivos diferentes de su previsión original2. Este cambio de orientación se ve impedido por una aproximación rígida a la interpretación de la normativa existente. La posibilidad de una “relectura” imaginativa del modelo territorial se vio particularmente bloqueada por el papel asumido por el Tribunal Constitucional en su sentencia 31/2010 sobre el Estatuto catalán de 2006. Este bloqueo quedaba además extendido a ulteriores iniciativas reformistas en virtud de la capacidad interpretativa de carácter preventivo que el Tribunal se auto-concedía. En cierto modo, el cambio de modelo por mutación era el pretendido por el malogrado Estatuto catalán de 2006, cuyo fracaso certificó la resistencia del sistema a una evolución por esta vía. 

– Muy difícil se presenta una transformación del modelo por agregación (layering). Conservando los elementos básicos del modelo existente, le incorporaría nuevas reglas adicionales para gestionar situaciones específicas. Mediante la agregación de estas nuevas reglas, perseguiría dar un tratamiento singular a determinadas comunidades territoriales, en especial –pero no únicamente– a Cataluña. Daría lugar a la existencia de “asimetrías” sustantivas en el conjunto del modelo territorial. En términos jurídico-constitucionales, se trataría de extender a otras comunidades el régimen que resolvió en su día la complicada relación del Estado con la Comunidad Foral de Navarra definiendo un vínculo cuasi “confederal” y una singular distribución de recursos y atribuciones3”.

– Finalmente, aparece como más probable un cambio por deriva (drift).  Su resultado sería la transformación del modelo por incumplimiento repetido de algunas de sus reglas –por ejemplo, en materia de financiación o de distribución competencial– y por el efecto modificado de otras por razón de circunstancias sobrevenidas. En cierto modo, el modelo territorial español ha ido derivando ya hacia un esquema más centralizado, puesto que en la práctica se ha ido corrigiendo la capacidad efectiva de decisión correspondiente al Estado -al alza- y de las Comunidades autónomas -a la baja-, especialmente en materia económica y fiscal. Interpretación rígida de las normas y ejercicio de veto al cambio favorecen la probabilidad de esta deriva. Sin embargo, bajo la apariencia de estabilidad formal, una evolución de esta clase suele comportar una “erosión o atrofia” en el sistema original (Streeck-Thelen: 24), perjudicando su efectividad y con ella la legitimación necesaria para su mantenimiento. La inestabilidad crónica que puede comportar abre la puerta a un colapso general del modelo, fuera ya de las previsiones contenidas en el esquema teórico aportado.

Una recentralización por deriva como salida más probable parece confirmada por la evolución real del sistema en los últimos años, cuando se ha reducido en la práctica la capacidad de las CC.AA. para diseñar políticas propias y para disponer libremente de recursos financieros. Podría deducirse, por tanto, que esta dinámica recentralizadora estaría determinada en buena medida por rasgos del contexto del modelo, reforzando la predisposición política de los gobiernos conservadores de Aznar (1996-2004) y de Rajoy (2011-2017) y malogrando las modestas intenciones reformadoras de los gobiernos socialistas de Zapatero (2004-2011).

En el cuadro adjunto, se presentan de forma esquemática las opciones examinadas.  

Cuadro 1.- EL MODELO TERRITORIAL ESPAÑOL: POSIBILIDADES DE TRANSFORMACIÓN.- (Elab. propia a partir de Hacker 2004).

     CARACTERÍSTICA DE CONTEXTO: INTERPRETACIÓN/EJECUCIÓN REGLAS
  INTERPRETACIÓN        RÍGIDA INTERPRETACIÓN                  FLEXIBLE
   CARACTERÍSTICA DE CONTEXTO: DISTRIBUCIÓN DE PODER    CAPACIDAD DE VETO ALTA   Deriva (DriftRECENTRALIZACIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO  Mutación (ConversionESTATUTO DE CATALUÑA 2006
    “FEDERALIZACIÓN”LIGHT          (“DESDE ARRIBA”)  
 CAPACIDAD DE VETO DÉBIL   Agregación (LayeringVÍA “NAVARRA” Sustitución (ReplacementESTADO UNITARIO FEDERALIZACIÓN  “DESDE ABAJO”SEPARACIÓN ACORDADA

 ¿Es posible cambiar el contexto? El retorno a la política

Un paso más en este ejercicio especulativo consistiría en preguntarse si es previsible una modificación de las dos condiciones –rígida interpretación normativa y capacidad de veto– que permitiera abrir la puerta a otras alternativas. Atendiendo al esquema del cuadro adjunto, la “suavización” de las condiciones del contexto actual ampliarían ciertamente el grado de probabilidad de otras opciones. Más en concreto, una cierta rebaja en la rigidez de la interpretación normativa y una reducción en la fuerza del veto en manos de algunos actores darían mayores posibilidades a una fórmula como la “federalización desde arriba”, en el bien entendido de que esta fórmula no garantiza por ella misma un mayor grado de descentralización con respecto del existente al no tratarse en realidad de una federación basada en un acuerdo fundacional y voluntario entre las partes. Todavía más sustancial debería ser probablemente la corrección de las condiciones de contexto para abrir la puerta a la expansión de la “vía navarra” y su aplicación a otras comunidades, como podrían ser Cataluña y el País Vasco.

Llegados a este punto, ¿pueden cambiarse las condiciones del contexto? Y si lo son, ¿de qué factores depende dicho cambio?  Por lo que hace a la interpretación normativa, todo ejercicio interpretativo es –como señalé– subsidiario de las pautas culturales o “sistemas de creencias” que ocupan una posición dominante en una sociedad determinada. A este respecto, es conocida la dificultad de corregir pautas culturales arraigadas y su consiguiente repercusión sobre la interpretación de las reglas del sistema. Dicha corrección exige un lento proceso de transformación de la opinión social. Solo es alcanzable mediante una sostenida acción educativa y mediática que raramente da resultados apreciables a corto o medio plazo y que en ocasiones requiere recambios generacionales. Poco o nada de esto es apreciable en la evolución reciente de la historia cultural española donde se detecta un refuerzo de las pautas culturales tradicionales más que una disposición a su revisión.  

Por lo que respecta a la existencia de un veto político en manos de los grandes partidos de ámbito estatal, también es posible especular sobre su corrección. Hasta hoy, la posición parlamentaria y la infiltración institucional de dichos partidos –por ejemplo, sobre el Tribunal Constitucional– les había dotado de una importante capacidad de obstrucción o veto. Sin embargo, la emergencia de movimientos de fondo en la opinión pública y su consiguiente proyección electoral han reducido –aunque no eliminado– la posición institucional y el potencial de veto de dichas fuerzas: PP y PSOE. De confirmarse esta tendencia, podría abrirse un espacio donde definir otras alternativas a la actual organización territorial. En todo caso, no es posible ignorar que la capacidad de obstrucción o coacción -si no de veto- se extiende también a otras fuerzas políticas y a actores diferentes de los partidos, ya sea en el ámbito de la alta administración estatal, de la empresa o de la comunicación. Lo que determinados partidos puedan haber perdido en este punto, puede subsistir probablemente en otros actores4

De todo lo expuesto, cabe concluir en primer término que las opciones de reforma del modelo existente son harto limitadas y difíciles de abordar en las condiciones actuales. En segundo lugar, también es fácilmente constatable que la modificación de dichas condiciones requeriría un proceso intenso y de larga duración. Siendo así, es necesario admitir que los márgenes de revisión del modelo territorial son por ahora considerablemente más estrechos de lo que ofrecen estudios académicos y programas partidistas. El desenlace a medio plazo se juega en el doble escenario de la confrontación cultural y política. Está por ver, por tanto, si las tensiones producidas por la crisis del modelo territorial pueden dar lugar a una aceleración en el cambio de las variables de contexto que propicien la ampliación de opciones practicables.  O si, por el contrario, el resultado de dichas tensiones resultará en un endurecimiento de las actuales condiciones de contexto, bloqueando una evolución del modelo y provocando su implosión descontrolada. En cualquier caso y después de este recorrido por opciones teóricas que algunos pueden tachar de disquisiciones inútiles, se nos presenta de nuevo la acción política como medio para impulsar o para resistir cualquier cambio en la gama de salidas disponibles y en las variables que las condicionan. 

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Josep M. Vallès es catedrático emérito de Ciencia Política.

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Notas:
(1) Me refiero a una federalización nacida de la voluntad constituyente de las partes federadas -en este caso, de las comunidades autónomas-  para asociarse (bringing-together) y no a una pretendida federalización que se impulsa “desde arriba” para mantener una unidad política preexistente (holding-together). La práctica y la interpretación de las normas en estos dos procesos dependen de culturas políticas diferentes y producen efectos muy diferentes en materia de distribución de competencias, recursos financieros, participación en las decisiones de interés común y reforma constitucional.
(2) Admitir el derecho al matrimonio homosexual sin modificar la norma vigente prevista para la unión heterosexual sería un ejemplo de mutación de una institución.
(3) Es esta relación de formato cuasi-confederal la que distingue el modelo aceptado sin reparo constitucionalista alguno para el caso de Navarra (cfr. Baraibar 2004). Se basa en una interpretación muy generosa de la DA 1ª de la CE 1978. Esta relación especial se define no solo en el reparto de competencias políticas y fiscales, sino también en el modo de negociación y acuerdo entre Estado y Comunidad Foral para establecerlas y reformarlas. Requiere solamente una ratificación parlamentaria en paralelo y sin derecho a enmienda por parte de las dos asambleas que representan la voluntad popular respectiva de navarros y españoles, al modo previsto para la aprobación de los Tratados internacionales.
(4) En términos simplificados, podría definirse una cadena de conexiones cuya secuencia incluiría los elementos siguientes: cambios sociales y culturales con expresión territorial → Nuevas actitudes ciudadanas hacia los partidos → Fragmentación electoral y parlamentaria → Alteración del cuasi-bipartidismo → Erosión de la capacidad de veto de los grandes partidos → Apertura márgenes de negociación → Oportunidad para transformación parcial del modelo territorial por agregación o por parcial sustitución.

Autor >

Josep M. Vallés

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